Komentar: SIGAR – Afganistanska obnova

Autor: Antonio Rastović

Uvod

Ponovni uspon Talibanskog režima u kombinaciji s povlačenjem Međunarodnih snaga iz Afganistana predstavlja zabrinjavajući događaj u suvremenoj povijesti. Detalji i ishod ovog događaja još će dugo biti tema rasprave i istraživanja u akademskoj zajednici, kao i među vladama svijeta jer predstavlja kraj ere koja je započela terorističkim napadima 11. rujna i koja je oblikovala svijet tijekom proteklih 20 godina. Da bi istraživački napori bili svrsishodni, potrebno je raspolagati pouzdanim i objektivnim informacijama kako bi se mogla dobiti što čišća slika situacije koja je prevladavala u Afganistanu tijekom ere prisutnosti Međunarodnih snaga. Jedan neprocjenjiv izvor za ovu svrhu su izvještaji Posebnog generalnog inspektora za afganistansku obnovu. “Što moramo naučiti: Lekcije od dvadeset godina afganistanske obnove“ je jedanaesti izvještaj o naučenim lekcijama.

Izvještaj proučava protekla dva desetljeća američkih napora u obnovi Afganistana. Detaljno opisuje kako se američka vlada borila sa stvaranjem koherentne strategije, razumijevanjem koliko dugo bi misija obnove trajala, osiguravanjem da su njezini projekti održivi, postavljanjem uvježbanih profesionalaca u misiju, uzimanjem u obzir izazova koje predstavlja nesigurnost, prilagođavanjem truda afganistanskom kontekstu i razumijevanjem učinka programa. Bilo je svijetlih točaka – kao što su manja smrtnost djece, povećanje BDP-u i povećanje razine pismenosti, ali nakon 20 godina i 145 milijardi dolara utrošenih u pokušaj obnove Afganistana, američka vlada mora naučiti mnoge lekcije. Implementiranje ovih kritičnih lekcija će spasiti živote i spriječiti gubitke, prevaru i zlouporabu u Afganistanu te u budućim misijama obnove drugdje u svijetu.

Kongres je stoga stvorio SIGAR – nezavisnu agenciju fokusiranu samo na misiju u Afganistanu i probleme pri obnovi. Za razliku od mnogih generalnih inspektora, koji imaju nadležnost samo nad programima i operacijama svojih odjela i agencija, SIGAR ima nadležnost nad svim programima i operacijama koji su podržani od strane američkih dolara namijenjenih za obnovu u proteklih 20 godina, bez obzira o kojoj se agenciji radi. Budući da je SIGAR ovlašten za reviziju svih 145 milijardi dolara uloženih u obnovu, nalazi se u posebnom položaju da prepozna i obradi lekcije za cijelu vladu.

U ovom tekstu usredotočit ću se na mali dio ukupnog izvještaja kako bih ponudio uvid u probleme s kojima se misija obnove Afganistana suočavala i kroz taj primjer pokazat ću neprocjenjivost podataka dostupnih u ovom izvještaju za istraživače koji će se baviti ovom temom.

Problemi koordinacije i održivosti programa obnove u Afganistanu

Prije povlačenja Međunarodnih snaga, Afganistan je uvelike ovisio o stranim donatorima kako bi potkrijepio svoje loše financije. Ovaj problem općih loših uvjeta bio je dodatno pogoršan upitnim programima obnove koji su bili pogurani od strane američkih dužnosnika i koji su zanemarivali sposobnost afganistanske vlade da ih održi. Na primjer, 2008. godine USAID je odobrio ugovor za dizajn i izgradnju dviju bolnica u Paktia i Paktika provincijama po cijeni od 18.5 milijuna dolara. Godišnji trošak rada i održavanja tih novih bolnica bio je mnogo veći od onih koje su trebale zamijeniti. SIGAR je ustanovio je da je USAID započeo gradnju tih bolnica godinu dana prije nego što je svoje planove podijelio s afganistanskim ministarstvom javnog zdravstva.

SIGAR je također našao da afganistanska vlada nije mogla financirati održavanje cesta koje je SAD izgradio, što je problem koji bi ostao čak i da su financije bile dostupne jer Afganistan nije imao ni tehničke kapacitete da ih održi. Problem nedostatka koordinacije dodatno se pogoršao kad afganistanska vlada nije bila voljna nastaviti ili održati infrastrukturne programe koje nije prioritizirala na početku.

Podrijetlo ovog problema leži u kratkoročnosti američkih ciljeva. Američki dužnosnici zaduženi za obnovu nalazili su se u dilemi: zadovoljiti veliki pritisak od strane Kongresa i vodstva svojih agencija fokusiranjem na kratkotrajni napredak ili uložiti potrebni trud kroz suradnju s afganistanskom vladom kako bi se osiguralo da ima kapacitete upravljati poboljšanjima afganistanskim institucijama i infrastrukturi. Često su birali prvo. Programi obnove odlučili su stvari obaviti brzo, nerijetko zaobilazeći afganistansku vladu kroz izvan-budžetnu pomoć. Kao rezultat, čak i kad su programi uspjeli ostvariti kratkotrajne ciljeve, bili su neodrživi jer su Afganistanci koji su ih trebali preuzeti bili slabo opremljeni, trenirani ili motivirani da to učine.

On-budget programi s potencijalom da izgrade kapacitete unutar afganistanske vlade su učestalo bili prekidani kada bi američka vlada postala frustrirana sporim tijekom napretka, izazovima navigiranja afganistanske politike i korupcijom. Na primjer, 2005. godine SAD, UK i Kanada smanjili su ili se potpuno povukli iz financiranja afganistanskog stabilizacijskog programa zbog frustracije sporim napretkom, slabim upravljanjem i političkim sukobljavanjem unutar afganistanske vlade. Program okružne isporuke 2009. – 40 milijuna dolara pokušaj da se brzo postave afganistanski državni službenici u okruge koje su nedavno očistile američke i afganistanske snage – bio je prekinut nakon što je samo 2.4 milijuna dolara isplaćeno jer je afganistanska praksa održavanja zapisa na papiru bila spora i glomazna, pa je USAID pogrešno protumačio neuspjeh u brzom uračunavanju troškova kao dokaz korupcije. 2017. godine, kao reakcija na optužbe za korupciju od strane višeg vodstva Afganistanske nacionalnog elektroenergetskog poduzeća, USAID je pomaknuo pola financiranja za svoju Energetsko tranzicijsku ekspanziju i povezanost s s unutar-budžetnog na izvan-budžetno. Ovo veliko oslanjanje na izvan-budžetne programe je omogućilo američkim dužnosnicima da nastave s kratkotrajnim ciljevima, u nevoljnosti da priznaju koliko su ta postignuća neodrživa.

Ovisnost o izvan-budžetnoj pomoći je stvorila začarani krug u kojem se afganistanska vlada nije mogla dovoljno poboljšati kako bi napravila on-budget financiranje atraktivnijim, što je povećalo ovisnost o izvan-budžetnoj pomoći.

SIGAR je više puta dokumentirao neuspjehe afganistanske vlade po pitanju decentralizacije budžetnog autoriteta kroz stvaranje mehanizama za supstancijalni input od strane svojih provincijskih i okružnih vlada. SIGAR izvještaj o naučenim lekcijama o stabilizaciji je zabilježio da su američki pokušaji izgradnje afganistanskih kapaciteta na okružnoj razini neodrživi jer ti sami kapaciteti ni ne postoje na provincijalnoj razini. Čak i kad je SAD to priznao, mnogi USAID-ovi programi su se nastavili fokusirati na okrugnu razinu, kršeći strategiju same američke vlade. Ne samo da je fokus na okružnu razinu bio neodrživ, nego su posebni okruzi na koje je SAD stavio prioritet bili nepovoljni za tu vrstu pažnje. Američki dužnosnici su se često fokusirali na najnesigurnije dijelove države, gdje su znali da je uspjeh intervencije najmanje vjerojatan i gdje je često postojala slaba prisutnost afganistanske vlade.

Ova vrsta lošeg planiranja je stvorila nevjerojatne razine rasipanja. U 2008. godini Ministarstvo obrane (DOD) je potrošilo 549 milijuna dolara pružajući afganistanskim zračnim snagama G222 vojne transportne avione, varijantu aviona koje su američke zračne snage umirovile gotovo 30 godina ranije jer je bilo teško naći rezervne dijelove. Do 2014., DOD je došao do istog zaključka; G222 avioni koji su predani Afganistanu šest godina ranije su bili prodani za samo 40.257 dolara, kao otpadni metal.

Problemi s ljudstvom

U Afganistanu, američka vlada je više puta provodila nove projekte bez da je prvo garantirala da je dovoljno ljudskih resursa dostupno kako bi se ostvarili. Ponekad bi nedostatak kvalificiranog osoblja postao toliko izražen u civilnim i vojnim agencijama da su standardi zapošljavanja sniženi kako bi programi mogli nastaviti funkcionirati. U jednoj fazi, jedan USAID zaposlenik je zabilježio da je organizacija bila toliko očajna da su zapošljavali svakoga tko je imao „puls i magistarsku diplomu“.

Kad niti civilno niti vojno osoblje nije bilo dostupno da izvještava o napretku na raznim projektima obnove, količina novca potrošena na razne projekte je postala sinonim za količinu napretka koji je napravljen. Ovo je štetilo kvaliteti programa i istanjilo pregledno osoblje. Na primjer, 2010. godine State je naredio USAID-u da udvostruči budžet za poljoprivredne programe u Afganistanu, tražeći da agencija potroši 300 milijuna dolara na dvije provincije u jednoj godini. USAID je rekao da bi „tolika suma bila neučinkovita i rastrošna“ zbog nemogućnosti agencije da nadgledava gdje i kako se novac troši. Njihovo protivljenje je ignorirano zbog velikog pritiska da se ostvari napredak u kratkom vremenu.

Zahvaljujući svojoj velikoj zalihi rezervnog osoblja, američka vojska je često u stanju ponuditi dovoljno ljudstva da bi održava projekte, iako pronalaženje pravilno kvalificiranih pojedinaca ostaje problem. Ipak, u nekim slučajevima čak i vojska nije u stanju zadovoljiti potrebe za osobljem. U 2005. godini, na primjer, SAD se obvezao trenirati i opremiti afganistansku nacionalnu policiju i afganistansku nacionalnu vojsku. Da bi sustigla ove obveze, američka vojska je pokušala sastaviti  timove za policijski monitoring, s idejom da svaki će svaki tim biti dovoljno kompetentan i raznolik da razvije sposobne afganistanske sigurnosne snage. Do 2009., američka vojska je prevdijela da treba 645 tima za policijski monitoring, ali bilo je dovoljno osoblja za održavanje 90 timova, i mnogi od njih su imali nedostatke ljudstva.

Ozbiljan nedostatak osoblja je stvarao i budžetne probleme: bez dovoljno nadzornog osoblja, bilo je nemoguće pravilno ovjeriti podatke s terena. Na primjer, SIGAR-ova revizija od siječnja 2015. je izvijestila da ujedinjeno sigurnosno tranzicijsko zapovjedništvo – Afganistan (CSTC-A), koje nadgledava treniranje i opremu afganistanskih snaga – ne može ponuditi dovoljno osoblja za provjeru afganistanske nacionalne vojske i afganistanske nacionalne policije u smislu podataka o prisustvu. Ova rupa je omogućila korumpiranim dužnosnicima da umjetno povećaju brojke isplata, dovodeći do „vojnika duhova“ – nepostojećeg ljudstva stvorenog da bi primalo plaće. Pošto CSTC-A nije mogao provjeriti stopu zapošljavanja, SIGAR-ova revizija je upozorila da se više od 300 milijuna dolara godišnje troši na plaćanje nepostojećeg ljudstva u afganistanskim sigurnosnim snagama.

State i USAID suočili su se s još većim izazovima s ljudstvom i bili su prisiljeni povlačiti osoblje iz drugih zadataka. Pošto civilne agencije nisu imale strateške rezerve kvalificiranih zaposlenika koje vojska uživa, morali su zaposliti još osoblja brzo kako bi susreli potražnju. Prema Stateu, broj civilnog osoblja u američkoj ambasadi u Kabulu se utrostručio između 2009. i 2011. Do kraja 2011. godine, više od 20% USAID osoblja poslanog u prekomorske misije radilo je u Afganistanu – i agencija i dalje nije bila u stanju zadovoljiti odnos američke vlade od dolara potrošenih prema ugovorenom nadzornom časniku. Prema studiji Princeton Universityja, kronični nedostatak osoblja bio je uzrokovan zamrzavanjem zapošljavanja u USAID-u i Stateu sredinom 1990-ih, koje je posljedično objema agencijama oduzelo iskusno ljudstvo potrebno za učinkovito upravljanje nepredviđenim operacijama desetljećima kasnije.

Nemogućnost američkih agencija da pravilno nadgledavaju vlastite projekte je stvorila loše rezultate u kritičnim projektnim područjima, pošto su razni djelatnici dobili poslove za koje su imali male ili nikakve kvalifikacije. Neki policijski savjetnici su bili helikopterski piloti i dobili su malo formalnog treniranja u policijskim djelatnostima. Treniranje mnogih vojnih savjetnika se nije čak niti odnosilo na sam Afganistan. S takvim deficitima u treniranju, neki policijski savjetnici su se u očaju okrenuli televizijskim emisijama poput „Cops“ i „NCIS“ kako bi postali više upoznati s policijskim djelatnostima.

Zaključak

Ovo su samo neki primjeri nedostatka koordinacije i neodrživosti programa obnove u Afganistanu koji se nalaze u ovom izvještaju. Oni pružaju uvid u situaciju na terenu koja pomaže objasniti kako je došlo do raspada snaga Afganistanske vojske tog kolovoza 2021. godine kad su Talibani preuzeli kontrolu nad državom. Lekcije naučene u Afganistanu imaju potencijal za informiranje Međunarodne napore u drugim državama i, ako budu usvojene, mogu omogućiti da se slični scenariji ne ponove.

Literatura

What We Need to Learn: Lessons From Twenty Years of Afghanistan Reconstruction (August 2021)

Ilustracija: Pixabay

Za više sličnih komentara ili informacijama o samom Diplomatskom klubu, posjetite naše društvene mreže FacebookInstagram LinkedIn. 


Posted

in

by

Tags: